NAAR EEN SUBSIDIAIRE STADSTAAT ?

Een tussenstand van een bestuurlijke vernieuwing

Het Maastricht Lab is vijf jaar geleden gestart als een zoektocht naar nieuwe manieren van stadsontwikkeling nadat de grootschalige gebiedsontwikkeling niet meer haalbaar bleek om een aantal redenen, zoals minder bevolkingsgroei dan verwacht en een vastgoedcrisis. Bijvangst van deze zoektocht waren experimenten met bestuurlijke vernieuwing, eerst binnen het Maastricht Lab later ook binnen andere onderdelen van Ruimte (bijvoorbeeld Maastrichts Energie Akkoord, Mijn Groen Maastricht / onderdeel zelfbeheer groen en het organisatieontwikkelingsproject Proefruimte ). Kern van deze bestuurlijke vernieuwing is “het initiatief ligt bij de samenleving, niet bij de overheid”. Bij mijn vertrek bij de Gemeente Maastricht maak ik een tussenbalans op van de ingezette bestuurlijke vernieuwing. Mogelijk kan deze tussenbalans een bijdrage leveren aan de lopende Maastrichtse discussie. Zelf zal ik hieraan vanaf nu niet meer deelnemen.

Jos Simons (op persoonlijke titel).
Met dank aan Tim van Wanroij voor het “tegen lezen”.

Maastricht staat voor een aantal grote inhoudelijke uitdagingen, bijvoorbeeld de verdere versterking van de stedelijke agglomeratievorming in de concurrentieslag met andere stedelijke regio’s, de vermindering van de nieuwe sociale tweedeling en de verduurzaming van de energievoorziening inclusief de ruimtelijke aanpassing van de stad aan de klimaatverandering.
De gemeente staat echter niet alleen voor inhoudelijke uitdagingen, ook voor organisatorische. Dan bedoel ik niet allen dat de gemeente zich richting een ‘stadstaat’ ontwikkelt als gevolg van de ingezette decentralisaties op zowel sociaal (3D) als fysiek (Omgevingswet) gebied. De gemeente Maastricht is niet alleen op zoek naar nieuwe antwoorden op nieuwe maatschappelijke vraagstukken en naar mogelijkheden om nieuwe taken uit te voeren, maar ook naar nieuwe manieren van organiseren van het democratisch openbaar bestuur.

Waar is deze bestuurlijke vernieuwing wenselijk? Volgens mij vooral als gevolg van de maatschappelijke democratisering. Deze wordt gekenmerkt door het steeds sterk worden van twee waarden in de samenleving: vrijheid (eigen keuze in plaats van “dwang” door groep of traditie) en gelijkheid (in plaats van hiërarchie, onder andere in de vorm van gezag). Ik zal dit toelichten.

Ontzuiling

In het grootste deel van de twintigste eeuw behoorden de meeste Nederlanders tot een zogenaamde zuil, een hecht maatschappelijk verband met een eigen levensovertuiging (katholicisme, socialisme, liberalisme of protestantisme) en eigen organisaties (bijvoorbeeld omroepverenigingen, kranten, onderwijs, sportclubs, politieke partijen). Populair gezegd: een zuil was een soort mega bubble. Vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw zet de ontzuiling in ten van de maatschappelijke democratisering. Begin van deze eeuw is deze ontzuiling vrijwel voltooid.

Wat is het effect van de ontzuiling op het openbaar bestuur?
Bij de verzuilde samenleving behoorde een politiek systeem met de volgende kenmerken:
– een groot deel van het electoraat stemde zeer vaak op dezelfde partij, de partij van zijn/haar zuil, een behoorlijk deel van de bevolking was zelfs lid van die partij;
– de vertegenwoordigers van die verschillende partijen/zuilen regelden als een gezagvolle elite de gemeenschappelijke zaken in onderling overleg;
– het geheel werd ondersteund door een ambtelijke organisatie, vaak te kenmerken als een zogenaamde rationele bureaucratie. Deze was verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van besluiten, organiseerde vakkennis en kennis van zaken in eigen gelederen en genoot behoorlijk gezag in de samenleving.

Door de ontzuiling, de Nederlandse variant van de maatschappelijke democratisering, wordt dit politieke systeem op minimaal twee fronten op de proef gesteld: de legitimatie van de besluitvorming en de legitimatie van de uitvoering.
De legitimatie van de besluitvorming wordt uitgedaagd door een verlaging van de opkomst bij lokale verkiezingen voortvloeiend uit de afname van de “groepsdwang” van de zuil, wettelijk verankerd in het afschaffen van de stemplicht) maar vooral door de verdamping van het partijlidmaatschap (in Nederland is op dit moment minder dan 1 procent lid van een politieke partij). Hierdoor is het gezag van politieke partijen afgenomen is daarmee het gezag van de besluiten van hun gekozen vertegenwoordigers en bestuurders. Ook is het gezag van de politici en bestuurders als zodanig afgenomen door de groei van de maatschappelijke gelijkheid.
De legitimatie van de uitvoering door de rationele bureaucratie staat onder druk als gevolg van minimaal twee ontwikkelingen. en eerste neemt ook de erkenning van het gezag van de ambtelijke specialist af als gevolg van de toegenomen gelijkheid. Burgerinitiatieven verrijken het democratische debat door ambtelijke informatie en standpunten systematisch ter discussie te stellen. Ten tweede groeit de ergernis over de vervreemding als gevolg van de bureaucratie. Burgers accepteren als gevolg van de toegenomen vrijheidsdrang steeds minder besluiten waarin zij zich persoonlijk niet erkennen dan wel waar zij zelf niet voor hebben gekozen, ook al zijn deze besluiten genomen door de door hen democratisch gekozen gemeenteraad.
Kortom: wij zien dat de legitimatie van zowel de beslissers als de uitvoerders van de klassieke vertegenwoordigende democratie wordt uitgedaagd.

Maar hiermee is de diagnose van de invloed van de maatschappelijke democratisering op het democratisch politiek systeem nog niet afgerond. Er is sprake van een paradox: niet alleen neemt de legitimatie af, de verwachtingen van de burger van diezelfde overheid hebben de neiging om toe te nemen als gevolg van diezelfde maatschappelijke democratisering.
Hoe zit dat? Wij hebben gezien dat een van de kenmerken van de maatschappelijke democratisering het einde is van de vanzelfsprekendheid van de groep omwille van de persoonlijke vrijheid. Doordat de bescherming en identiteit van de vanzelfsprekende groep steeds meer wegvalt, neemt de kwetsbaarheid van het individu toe: zijn vrijheid neemt toe, maar zijn geborgenheid af. Deze kwetsbaarder individuen hebben de neiging zich bij de overheid (en/of de markt) te melden om het verlies van de groep te compenseren. Maar niet alleen de groei van de vrijheid, ook de groei van de gelijkheid voert de verwachtingen ten aanzien van de overheid op. De overheid wordt steeds meer aangesproken om rechten op maatschappelijke gelijkheid te garanderen.

Democratische paradox

Samenvattend: de maatschappelijke democratisering confronteert de overheid met een boeiende paradox. Enerzijds nemen de verwachtingen ten aanzien van de overheid toe, anderzijds neemt de legitimatie van diezelfde overheid af.

Hoe gaat bestuurlijk Nederland met deze paradox om?
Veel gemeenten proberen de legitimatie van zowel de besluitvorming als de uitvoering te versterken. De versterking van de legitimatie van de besluitvorming van de vertegenwoordigende democratie gebeurt vooral door de introductie van allerlei aanvullende vormen van directe democratie, van (o.a. Maastrichtse) stadsrondes tot referenda, van burgertops tot burgerenquêtes  Deze versterking van de legitimatie van de besluitvorming is niet nieuw voor gemeenten. denk bijvoorbeeld aan de inspraak in de jaren zeventig en de interactieve beleidsvorming in de jaren negentig (De eerste interactieve structuurvisie van Maastricht stamt uit 1980!).

Van veel recenter datum zijn de experimenten ter versterking van de legitimatie van de uitvoering. Het ideaal is hier: de uitvoering vindt niet meer plaats door ambtenaren, maar door ‘inwoners/stadmakers/burgers zelf, liefst op eigen initiatief’. Deze beweging wordt in Nederland ook wel aangeduid met de term doedemocratie.

Hoe werk je aan deze veranderingen als gemeentelijke overheid?
Ik zal mij hier richten op de versterking van de legitimatie van de uitvoering, niet alleen omdat deze vernieuwing nog het prilst is en er nog overal wordt geëxperimenteerd, maar ook omdat de recente experimenten van Ruimte zich hebben gericht op deze nieuwste bestuurlijke vernieuwing van de uitvoering.

Subsidiariteit

Gemeenten zetten twee soorten tactieken in om de uitvoering door niet-ambtenaren te versterken: de tactiek van loslaten en de tactiek van subsidiariteit (deze laatste is dominant in de experimenten van Ruimte).
De tactiek van loslaten veronderstelt dat het belangrijkste obstakel voor stadmakerorganisaties de gemeentelijke organisatie zelf is: als de gemeentelijke organisatie loslaat, komen de burgerinitiatieven los. een voorbeeld van de verankering van loslaten is de introductie van het uitdagingsrecht (right to challenge).
Uit ervaringen met de experimenten van Ruimte is gebleken dat er kansen voor de stad in termen van ruimtelijke kwaliteit en sociale en/of economische vitaliteit worden gemist, als de gemeente alleen maar inzet op loslaten om meer doedemocratie te stimuleren. Experimenten als Maasticht-LAB, Maastrichts Energie Akkoord en zelfbeheer groen leren ons dat het wel degelijk zin heeft dat de gemeente stimuleert en faciliteert. Tot nu toe ging het vaak om nog tijdelijke interventies als hulp bieden bij het vinden van partners om samen acties uit te voeren (community building ,verbinden), van relevante kennis en ervaring, van startfinanciering en/of van begaanbare wegen door overheidsregels en/of – organisaties.

Deze interventies zou men onder een gemeenschappelijke noemer kunnen brengen met het uit de politieke theorie stammende begrip subsidiariteit. Uitgangspunten van subsidiariteit zijn a) dat de grote organen (in ons geval de gemeente) niet zaken uitvoeren die ook door kleinere organen kunnen worden uitgevoerd (in ons geval stadmakersorganisaties) en b) dat grotere organen kleinere organen, zo nodig, ‘helpen tot zelfhulp’. (De interventies van de Ruimte experimenten horen tot deze laatste categorie). Het principiële argument voor subsidiariteit is dat een kleine schaal beter aansluit bij de menselijke maat doordat er meer sprake is van persoonlijke nabijheid. In een tijd waarin vrijheid een steeds belangrijke goed is, is dit een niet te onderschatten voordeel, bijvoorbeeld omdat meer kleinere organisaties in plaats van een grote meer keuzevrijheid bieden en meer mogelijkheden tot vrijwillige coalitievorming. Dit argument geldt natuurlijk ook voor de loslaten-tactiek. Subsidiariteit heeft echter als voordeel ten opzichte van loslaten dat het actief inspeelt op de eerder genoemde toegenomen kwetsbaarheid van individuen als gevolg van maatschappelijke democratisering. subsidiariteit helpt hen op weg. Verder heeft subsidiariteit het voordeel ten opzichte van loslaten dat het de voordelen va de grotere organisatie (bijvoorbeeld expertise door arbeidsverdeling) systematisch en actief kan inzetten ten gunste van de kleinere organisatie. bovendien leidt een subsidiaire staat tot verbinding van de ‘systeemwereld en de leefwereld’ of ‘top-down beleid en bottom-up initiatief’. In andere woorden: door verbinding te houden met kleinere organisaties, kan beleid beter worden vormgegeven. Niet alleen wordt daarmee beter ingespeeld op lokale noden en wensen, maar ook blijft de gemeente relevanter in een veranderende maatschappij.

Is de subsidiaire stadstaat een heilstaat, een oplossing voor alle nieuwe overheidskwalen? Ook al zijn de experimenten nog pril, deze vraag kan men nu al worden beantwoord: nee. De subsidiaire stadstaat is een vorm van overheidsorganisatie in ontwikkeling met zijn eigen kansen, zeker in een tijd van maatschappelijke democratisering, maar ook met zijn eigen gedoe en risico’s. Het is nog te vroeg om nu al een eindoordeel te vellen. Wel zijn een aantal interessante vraagstukken te benoemen die aan de orde zijn bij de verdere uitwerking van de subsidiaire aanpak bijvoorbeeld:
– hoe groot is de potentie van de subsidiaire stadstaat? Hoe veel stadmakerinitiatieven zijn er potentieel ? Op welke terreinen? Hoe groot zijn de positieve ruimtelijke, sociale en/of economische effecten van deze initiatieven voor de stad ?  Zijn er verschillen in deze potenties tussen groei- en krimpsteden ?
– hoe vermijdt de subsidiaire stadstaat de emancipatie -paradox? Hoe richt je de interventies zo in dat de organisaties van stadmakers ook daadwerkelijk zichzelf gaan helpen en niet sterk afhankelijk blijven van de helpende gemeente en daarmee in feite verworden tot niet meer dan een verlenging van het ambtelijk apparaat?
– hoe gaat de subsidiaire stadstaat samenwonen met andere, klassiekere vormen van overheidsoptreden? Bepaalde overheidstaken lenen zich nu eenmaal veel minder voor een subsidiaire aanpak (bijv. rioolbeheer lijkt beter af met een klassieke aanpak). Dit betekent dat samenwonen noodzakelijk is. Hoe ga je bijvoorbeeld om met spanningen in besluitvorming tussen gemeenteraad en stadmakerassociaties en met spanningen in de uitvoering tussen deze associaties en ambtelijke organisaties?
– wat betekent de subsidiaire stadstaat voor de fysieke en financiële regelgeving door de gemeente? Deze vraag is bijvoorbeeld nadrukkelijk aan de orde bij de verdere invoering van de Omgevingswet. Een subvraag is hier: hoe faciliteer je individuele initiatieven zonder de rechtsbescherming die voor allen geldt teniet te doen? Alleen de “mantra maatwerk” zal hier onvoldoende zijn. En hoe gaat de gemeente in de toekomst om met aanbestedingsregels?
– Hoe vermijd je het risico dat de subsidiaire stadstaat een asociale stadstaat wordt, bijvoorbeeld omdat alleen de mondigste inwoners zich goed zelf kunnen organiseren? Tot nu toe hebben veel Ruimte experimenten juist tot een toename van sociaal handelen geleid (bijv zelfbeheer groen) , maar alertheid blijft geboden.
– Kan de subsidiaire stadstaat ook een rol gaan vervullen, niet alleen in de uitvoering, maar ook in de besluitvorming rond controversiële politieke thema’s? Was de casus kamergewijze verhuur van begin dit jaar waarbij de politieke patstelling ( drie minderheden) werd doorbroken door een met bestuurlijke steun bereikt maatschappelijk compromis tussen de belangrijkste stakeholders een eendagsvlieg of een voorbode voor meer?

Kortom: De gemeente Maastricht zit midden in een uitermate relevante en boeiende bestuurlijke vernieuwing. De centrale  vraag is of en hoe Maastricht zich verder ontwikkelt als een subsidiaire stadstaat.

Related Posts

Site Menu